Новое бюджетное правило, которое должно с 2020 года восстановить строгие подходы к использованию нефтегазовых доходов, возьмет за основу цену нефти $40 за баррель и будет учитывать расходы на обслуживание госдолга
Министр финансов РФ Антон Силуанов (Фото: ТАСС/Александр Астафьев)
Без первичного дефицита
Новое бюджетное правило — система правил использования нефтегазовых доходов — заработает с 2020 года, определит базовой ценой нефти отметку в $40 за баррель и будет ограничивать бюджетные расходы так, что они должны равняться базовым доходам за вычетом процентных расходов на обслуживание долга, на Московском финансовом форуме в пятницу министр финансов Антон Силуанов. «Подготовка бюджетного правила, которое, мы считаем, возможно к реализации с 2020 года, будет заключаться в том, что при цене $40 за баррель мы должны иметь нулевой первичный дефицит. То есть все те расходы по обслуживанию долга, которые у нас будут закладываться в расходы бюджета, как раз и будут составлять тот дефицит, который мы себе можем позволить», — сказал Силуанов, передал его слова корреспондент РБК.
Иными словами, по новому бюджетному правилу Минфин будет считать нефтегазовые доходы по цене $40, приплюсовывать к ним прогнозные ненефтегазовые доходы (эта сумма будет считаться базовыми доходами) и планировать бюджетные расходы так, чтобы они были не выше базовых доходов, не считая процентных выплат по долгу.
Новая версия бюджетного правила станет уже четвертой с момента введения такой практики управления госфинансами в 2004 году.
Старое бюджетное правило, которое действовало в 2013-2015 годах, подразумевало, что предельные расходы бюджета равны базовым доходам плюс 1% ВВП. Новое правило заменит этот 1% величиной процентных расходов, которая сейчас как раз находится в пределах 1% ВВП. Согласно закону о бюджете на 2016 год, процентные расходы в этом году планируются на уровне 646 млрд руб., или 0,8% ВВП. Первичный дефицит бюджета (дефицит без учета расходов на обслуживание долга) запланирован на уровне 2,2% ВВП, а Минфин хочет, чтобы с 2020 года не было первичного дефицита.
Почему $40?
По старому правилу базовая цена нефти для расчета нефтегазовых доходов, которые можно направлять на финансирование бюджетных расходов, определялась как среднегодовая цена нефти Urals за пятилетний период с ежегодным наращением этого периода на один год вплоть до десяти лет (усреднение по десятилетнему периоду должно было начаться с бюджета 2018 года). Сверхдоходы (нефтегазовые доходы от превышения реальных цен над базовой) перечислялись в суверенные фонды. Правило работало на растущих нефтяных ценах, но в 2015 году расчетная цена нефти по бюджетному правилу составляла $96, тогда как фактическая цена упала до $50. Поэтому на 2016 год бюджетное правило было приостановлено, а взамен были введены временные правила (действуют до 1 февраля 2017 года), позволяющие тратить нефтегазовые доходы и сбережения резервных фондов на финансирование расходов федерального бюджета.
Теперь предлагается использовать в бюджетном правиле вместо средней цены нефти за предыдущие годы консервативную цену $40 за баррель. Такая цена взята потому, что она соответствует порогу рентабельности добычи сланцевой нефти в мире ($40-50), объясняет высокопоставленный федеральный чиновник, знакомый с планами Минфина. По его словам, в скором времени ведомство хочет внести законодательную инициативу в новую Думу с тем, чтобы ввести бюджетное правило с 2020 года. Представитель Минэкономразвития сообщил РБК, что документ в министерство не поступал.
Средняя цена Urals в январе—августе 2016 года составила $39,36 за баррель, а за август превысила $40 за баррель ($43,9). Если бы новое бюджетное правило действовало уже сейчас, в августе резервный фонд удалось бы пополнить.
Вопрос о цене отсечения — $40 или ближе к $50 — еще предстоит обсуждать в правительстве, говорит РБК федеральный чиновник. Минфин предлагает ежегодно индексировать ее на долларовую инфляцию (в 2014 году она составила 1,6%, но в 2015 году — всего лишь 0,1%), говорил ранее РБК источник, близкий к Минфину. В целом падение цен на нефть и волатильность на валютном рынке заставили Минфин иначе взглянуть на предназначение бюджетного правила. Его смысл должен быть шире, чем просто возможность для стабилизации госфинансов, задача — «изолировать экономику от волатильности цен на нефть», говорит собеседник в финансово-экономическом блоке правительства. Речь идет о том, «чтобы реальный эффективный курс рубля не так сильно колебался вместе с ценами на нефть и не так сильно колебались относительные цены в экономике, инфляция, курсовые условия и все, что влияет на рентабельность компаний в разных секторах».
«Мы ориентируемся на то, что у нас дефицит бюджета должен постепенно снижаться на один процентный пункт ежегодно. Если мы выбираем $40 как цену отсечения, то мы приходим к сбалансированному бюджету к 2020 году, если выбираем $50 — приходим к 2019 году. В зависимости от того, какой будет цена отсечения, определится момент, когда бюджетное правило заработает полноценно», — говорит чиновник финансово-экономического блока.
Дополнительные нефтегазовые доходы России за первые шесть месяцев этого года уже составили 1,7 трлн рублей, рассказал «Известиям» глава Казначейства Роман Артюхин. Это больше половины прогнозируемой суммы за весь 2018 год. Эксперты поддерживают желание Минфина формировать накопления ускоренными темпами: эти средства должны стать «подушкой безопасности» на случай нового кризиса.
С этого года в России действует новое бюджетное правило. На все доходы от продажи нефти по цене свыше $40 за баррель Минфин покупает валюту и направляет ее в Фонд национального благосостояния. Он призван стать новой «подушкой безопасности» взамен потраченного в кризис Резервного фонда.
В этом году Минфин рассчитывает пополнить ФНБ дополнительными нефтегазовыми доходами в размере 2,74 трлн рублей. Однако уже за первое полугодие поступления от продажи нефти по цене сверх $40 за баррель составили 1,7 трлн рублей. Эти средства аккумулированы на отдельных валютных счетах, рассказал «Известиям» Роман Артюхин после совместного круглого стола Московской биржи и Казначейства.
Ключевым итогом реализации нового бюджетного правила Минфин называет, в частности, снижение чувствительности курсовых колебаний к динамике цен на нефть.
В результате при повышенном уровне волатильности нефтяных котировок в 2017–2018 годах - от $43 до $80 за баррель - колебания курса рубля по отношению к доллару сохранились в относительно узком диапазоне: от 56 до 64 рублей, отмечается в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», подготовленных Минфином.
При этом если бы не было бюджетного правила, то курс доллара сейчас бы составлял 50 рублей, говорил в июне первый вице-премьер и министр финансов Антон Силуанов. Сейчас курс американской валюты держится около отметки в 62 руб./$. В конце мая с подобным заявлением выступал и министр экономического развития Максим Орешкин. По его словам, за последние три года правительство и Банк России сумели выстроить такую бюджетную и монетарную политику, что «растет цена на нефть или падает цена на нефть, это не мешало экспорту и условия были стабильными».
Однако глава Счетной палаты Алексей Кудрин заявил, что бюджетное правило можно и нужно смягчить на $5 - сделать цену отсечения не $40, а $45. Это, по его мнению, могло бы позволить не повышать НДС с 18 до 20% со следующего года. А объем дополнительных доходов бюджета был бы сопоставим с теми, которые казна получит от повышения налога на добавленную стоимость - 600 млрд рублей в год.
России удалось получить больше половины запланированных на этот год дополнительных нефтегазовых доходов благодаря довольно высокой цене на нефть, отметил директор Центра исследований региональных реформ РАНХиГС Александр Дерюгин. По его словам, спрогнозированная цифра в 2,74 трлн рублей, скорее всего, будет достигнута, а возможно, даже превышена. При этом эксперт уверен, что смягчать бюджетное правило не нужно, поскольку стоимость «черного золота» сложно предсказывать.
Поступления доходов в казну неравномерны, поэтому если в первом полугодии Россия заработала дополнительных нефтегазовых доходов больше, чем планировалось, то это не означает, что во второй половине года динамика сохранится, отметила руководитель направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы Александра Суслина. Она подчеркнула, что при составлении прогнозов по доходам исходят из средней цены на нефть и среднего курса доллара, которые могут меняться на протяжении года. По ее словам, оптимальный размер «подушки безопасности» - примерно 7% от ВВП страны. Когда этот уровень будет достигнут, бюджетное правило можно будет смягчать.
7% от ВВП России составляет порядка 7 трлн рублей. Таким образом, получается, что России нужно будет копить опережающими темпами еще три года. Предыдущий кризис показал, что «подушка безопасности» необходима. Она гарантирует возможность исполнять социальные обязательства перед населением в случае нового экономического шока.
Опубликованы расчеты Минфина по основным параметрам бюджетной системы и курсу рубля при реализации с февраля "временного бюджетного правила". При цене нефти в $55 за баррель расчетный равновесный курс рубля составит без конвертации сверхплановых доходов 58,05 руб./$, при реализации этой политики — 64,9 руб./$. Бюджет, согласно этим расчетам, балансируется при цене нефти около $58 за баррель и курсе около 64 руб./$. Фактически финансовое министерство предполагает девальвацию рубля в нынешней ситуации ориентировочно на 10%.
Агентство Reuters, основной канал информации для операторов валютного рынка, опубликовало официальные расчеты Минфина по основным параметрам бюджета в зависимости от применения "бюджетного правила". Напомним, правило как таковое может быть в 2017 году внесено в Бюджетный кодекс и предполагает в различных вариантах конвертацию в суверенных фондах части нефтегазовых доходов федерального бюджета в зависимости от цены нефти. После совещания у президента Владимира Путина 18 января с середины февраля вводится в действие временное, до принятия поправок в БК, бюджетное правило в жестком варианте (см. "Ъ" от 21 января). Бюджет на 2017 год, рассчитанный исходя из цены нефти в $40 за баррель, не правится. Минфин через операции ЦБ хранит на валютных счетах казначейства в Банке России сверхдоходы от экспорта нефти и готов тратить их (в накопленных объемах) вне зависимости от расходования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ) при падении нефти ниже уровня $40.
Исходя из расчетов Минфина, при нефти по $40 за баррель расчетный среднегодовой курс рубля должен составлять 69,42 руб./$ (дефицит федерального бюджета — 3,1% ВВП, траты резервных фондов — 1,8 трлн руб.). При текущей цене нефти в $55 за баррель дефицит бюджета составит без применения бюджетного правила 1,5% ВВП, трата резервных фондов — 464 млрд руб. (что предполагает неиспользование ФНБ в 2017 году). При применении декларированного режима постоянной покупки резервов на счета казначейства дефицит составит 0,7% ВВП, резервный фонд пополнится на 241 млрд руб., курс рубля должен ослабнуть примерно на 10% и составить 64,9 руб./$.
Логика расчетов Минфина предполагает, что без применений бюджетного правила и без девальвации рубля сбалансированность федерального бюджета возможна лишь при цене нефти в $76 и выше (цифра получена линейной аппроксимацией расчетов ведомства Антона Силуанова). При управляемой девальвации рубля, формально не затрагивающей режим свободного плавания, бюджет полностью балансируется (нулевой дефицит) при цене нефти порядка $61 за баррель, отказ от использования суверенных фондов возможен в 2017 году при цене нефти около $61 за баррель. Без бюджетного правила суверенные фонды будут пополняться при цене нефти выше примерно $62 за баррель, с применением правила — при цене выше $53. Разница в расчетах определяется, видимо, расчетными изменениями заимствований на внутреннем рынке. В последнем случае, при цене нефти выше $53, нефтяные допдоходы в "фонде-буфере" при курсе около 64 руб./$ превысят расчетные траты суверенных фондов в 2017 году в 1,8 трлн руб.
Согласно расчетам Минфина, текущий курсовой уровень, порядка 60 руб./$, считается невозможным. При реализации "бюджетного правила" он достигнет этого уровня при нефти около $75-80 при профиците бюджета порядка 2% ВВП и приросте за 2017 год Резервного фонда более чем на 2,3 трлн руб. Таким образом, заявления Минфина и ЦБ о том, что бюджетное правило "в целом" не окажет влияния на курс рубля, собственными расчетами финансового ведомства убедительно опровергается.
(предложения по формированию индивидуального пенсионного капитала и налоговой реформе отправлены Белым домом на долгосрочную доработку). В понедельник закон о новых правилах подписан и президентом Владимиром ым.
Существенное изменение от первоначальной версии — замена фонда, на основе которого правительство будет копить резервы. Первоначально предлагалось сохранить Резервный фонд и перевести в него средства ФНБ, упразднив последний.
В этом случае в ФНБ какое-то время сохранялись бы средства, предназначенные для крупных инфраструктурных проектов. Против выступила , которая посчитала, что предложения содержали «риски для обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, сбалансированности бюджета , а также финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов».
Уже ко второму чтению в Госдуме, в середине июня, Минфин согласился на компромисс — вместо ФНБ упразднен будет Резервный фонд. Все его остатки, если таковые еще будут на конец этого года, будут переведены в ФНБ. Пока же бюджетом на 2017 год планируется полное исчерпание средств Резервного фонда на конец этого года для финансирования дефицита бюджета.
В Минфине так легко пошли на уступки из практических соображений — многозадачность целей ФНБ уже сформировала большой пласт регулирующих документов, которые пришлось бы переписывать после перевода денег ФНБ в Резервный фонд. Наоборот, риск растратить сбережения от потенциальных лоббистов, желающих увеличить траты на инфраструктурные проекты, в подписанном Владимиром Путиным законе ограничены.
Напомним, что в 2013 году 972,5 млрд руб. были зарезервированы за 12 инфраструктурными проектами. Еще 300 млрд руб. — квота также на различные проекты. Остальное считается ликвидными средствами ФНБ, которые размещены в ЗВР или на депозитах ВЭБа, и .
Согласно новому закону все старые проекты подтверждены, но дополнительно потратить средства ФНБ на что-то другое, кроме дефицита бюджета, можно только после достижения ими порога в 7% ВВП. По данным Минфина на 1 июня, ФНБ составляет 4 трлн 192 млрд руб., или 4,7% ВВП текущего года.
Другое важное ограничение для бюджетной политики — ограничение расходов уровнем допустимого дефицита в 1% ВВП.
На 2018 год предусмотрен переходный период, когда дефицит разрешено превышать чуть выше 1%. Этот принцип уже заложен в проект федерального бюджета на 2018-2020 годы, основные параметры которого правительством были сформированы 29 июня. Тогда правительство утвердило расходы в 2018 году на уровне 16,222 трлн руб. Доходы в следующем году составят 14,659 трлн руб. Дефицит оценивается в 1,563 трлн руб., или 1,6% ВВП. На 2019 и 2020 годы размер дефицита уже ограничен 0,8% ВВП.
На этом фоне все бюджетные согласования этим летом прошли неожиданно тихо. В июле премьер-министр провел десять согласительных совещаний по расходам федерального бюджета, ни одно из которых не привело к скандальным противоречиям, столь частым в прошлые годы. Единственный спорный вопрос о том, продлевать ли программу материнского капитала и в 2020 году, был решен сразу — программу продлили, но заморозили ее индексацию в 2018 и 2019 годах.
Но пассивная бюджетная кампания этого года не связана ни с бюджетными правилами, ни с качеством представленных Минфином лимитов бюджетных ассигнований на предстоящую трехлетку. Наблюдатели в правительстве говорят, что члены действующего кабинета, который будет распущен сразу после вступления в должность нового президента в 2018 году, не строят долгосрочных планов.
Никто в Белом доме еще не получал приглашения или гарантии на участие в новом правительстве. Также нет данных и о предстоящей экономической программе будущего президента. Следовательно, расчеты требуемых на новую программу бюджетных расходов сделать затруднительно. Август в Белом доме решено провести в массовых отпусках. Все дискуссии по расходам бюджета отложены на осень — в сентябре может появиться ясность и по экономической программе президента, и по кадровым решениям.
Меньше всего в правительстве верят в еще один постулат, который вытекает из подписанных президентом бюджетных правил. Он предусматривает формирование резервов из нефтегазовых доходов, превышающих базовую цену нефти в $40 за баррель нефти марки Urals в ценах 2017 года, которая будет индексироваться начиная с 2018 года на 2%. Таким образом, в 2018 году базовая цена составит $40,8, а в 2035-м — $57. Однако согласно прогнозам , цена не будет превышать $40 за баррель до 2019 года.
Российский Минфин накануне объявил, что запускает бюджетное правило, согласно которому начнет покупать и продавать валюту на внутреннем рынке. Таким образом, рубль станет менее зависимым от колебаний цены на нефть. Однако за изменениями курса денежной единицы РФ, вызываемыми грядущими валютными интервенциями, будет пристально следить Банк России. Он не желает возвращать рубль из свободного плавания на регулируемую почву.
Бюджетное правило предусматривает, что в случае превышения уровня нефтяных цен в 40 долларов за баррель Минфин будет откупать на рынке валюту на весь объем полученных дополнительных нефтегазовых доходов. Купленные доллары и евро будут направлены в резервы. В случае падения стоимости барреля нефти Urals ниже 40 ведомство начнет продавать валюту в объеме, соответствующем выпадающим доходам бюджета.
“При этом накопленный объем операций по продаже иностранной валюты не может превышать накопленного с начала проведения операций объема покупок иностранной валюты, – поясняет Минфин. – Это решение также позволит обеспечить эквивалентность объема операций на валютном рынке величине отклонения фактического объема использования (пополнения) средств суверенных фондов (Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) от предусмотренного законом о бюджете в 2017 году. Таким образом, проведение операций на валютном рынке будет иметь в целом нейтральное влияние на состояние денежного рынка”.
Изначально предполагалось, что бюджетное правило будет запущено по истечении ближайшей трехлетки (2017-19), на которую уже сверстан бюджет. Однако ситуация изменилась – рубль в начале года серьезно укрепился на фоне удорожания нефти. А это, по мнению российских властей, не отвечает интересам отечественных экспортеров (нефти и газа).
Поэтому бюджетное правило и было запущено, как подчеркивает Минфин, “в целях повышения стабильности и предсказуемости внутренних экономических условий”. Операции купли-продажи валюты начнутся с февраля. Причем, как обещал чуть раньше министр финансов Антон Силуанов, в 2017 году все дополнительные поступления от экспорта энергоносителей будут направляться в бюджет, а средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния начнут экономить.
Напомним, что в бюджете на 2017 год предусмотрено расходование средств суверенных фондов на общую сумму 1,8 трлн рублей. Минфин ранее планировал, что Резервный фонд в нынешнем году будет окончательно исчерпан. Но растущие цены на нефть и последующее укрепление курса рубля заставило чиновников улучшить прогноз и пересмотреть планы.
Ежемесячно Минфин будет осуществлять оценку нефтегазовых доходов, которые поступят в федеральный бюджет. В расчет будут приниматься фактические цены на нефть и газ, ставки экспортных пошлин и средний курс рубля за отчетный месяц. Оценка объема дополнительных или выпадающих нефтегазовых доходов, а также месячный объем операций купли-продажи иностранной валюты на российском рынке будут публиковаться на официальном сайте Минфина ежемесячно до полудня по Москве третьего рабочего дня текущего месяца.
Журналисты Bloomberg побеседовали на условиях анонимности с некоторыми федеральными чиновниками и сообщили, что объем ежемесячных валютных интервенций Минфина может достичь 1 млрд долларов.
Все это может означать отход от политики «плавающего рубля», чего Банк России старался не делать даже в тяжелом 2015 году. Однако ЦБ РФ считает валютные операции в объеме 50 млн долларов в день несущественными для российского рынка. В общем регулятор одобряет политику интервенций и собирается “заключать соответствующие сделки на рынке в объеме и в сроки, рассчитанные Минфином”.
“По мнению Банка России, введение в перспективе “бюджетных правил” и применение их на постоянной основе позволят обеспечить более устойчивые и предсказуемые внутренние условия развития, будут способствовать изменению структуры экономики в сторону снижения ее сырьевой зависимости. “Бюджетные правила” в сочетании с применением режима таргетирования инфляции Банком России стабилизируют реальный курс рубля, что ограничит его влияние на конкурентоспособность российских производителей”, – сказано в комментарии ЦБ.
Тем не менее Банк России посчитал нужным подчеркнуть неизменность своих подходов к денежно-кредитной политике. Регулятор, как и ранее, будет учитывать меры бюджетной политики при подготовке прогнозов и принятии решений по ключевой ставке. При этом ЦБ уверен, что валютные операции Минфина не помешают достижению целевой 4-процентной инфляции к концу 2017 года.
То, что снижение инфляции – одна из важнейших задач монетарной политики финансового регулятора, подчеркнула первый зампред ЦБ Ксения Юдаева в опубликованном сегодня интервью газете “Известия “. Она отметила, что только после достижения желанных 4% в год Банк России вернется к другой важной проблеме – пополнению золото-валютных резервов до 500 млрд долларов.
“Для нас цель по инфляции – безусловный приоритет. Это важнее достижения планки по международным резервам”, – заявила Юдаева.
Цель нарастить госрезервы до уверенных 500 млрд долларов ЦБ ставил перед собой еще в 2015 году. На данный момент их размер равен 380 млрд долларов. В последний раз ЦБ покупал валюту для пополнения резервов в мае-июле 2015 года, когда приобрел более 10 млрд долларов. В ответ американская валюта подорожала с 49 до 62 рублей, а нефть тогда колебалась в цене от 45 до 52,5 доллара за баррель.
Юдаева напомнила, что в декабрьском базовом сценарии пополнения резервов не предусмотрено. Тем не менее она не исключила, что ЦБ произведет некоторые закупки валюты в текущем году в случае изменения бюджетной политики.
Что до укрепления рубля в последние месяцы, то зампред Банка России считает его «фундаментально обоснованным», поскольку оно вызвано ростом мировых цен на нефть.
“Другое дело, что мерами бюджетной политики, которые тоже являются фундаментальным фактором, можно сглаживать колебания реального курса даже в условиях колебаний цен на нефть”, – подчеркнула Юдаева.
В целом ЦБ РФ не ожидает спекулятивного давления на рубль от проведения Минфином операций на валютном рынке. В выпущенном сегодня комментарии пресс-службы Банка России сказано, что к этому нет никаких предпосылок. Во-первых, интервенции будут равномерными, во-вторых – незначительными, исходя из оценки объемов дополнительных нефтегазовых доходов в 2017 году. Короче, поводов для паники нет.
Валютный рынок, однако, занервничал еще вчера вечером, после объявления Минфином запуска бюджетного правила. Курс доллара на Московской бирже превысил уровень 59,5 рубля несмотря на ослабление американской валюты на мировом рынке. Курс евро подобрался вплотную к отметке 64 рубля.
